Reform des PEPP, getarnt als etwas Harmloses

Editorial von Martin Klein, Geschäftsführer VOTUM & stellvertretender Vorsitzender des FECIF-Vorstands

Editorial von Martin Klein, Geschäftsführer VOTUM & stellvertretender Vorsitzender des FECIF-Vorstands

Die EU-Kommission hat ihren Entwurf zur Änderung der Verordnung (EU) 2019/1238 über ein paneuropäisches privates Altersvorsorgeprodukt (PEPP) vorgelegt.
Jedes Reformprojekt sollte mit einer klaren, ehrlichen Bestandsaufnahme der aktuellen Situation beginnen. Diese Art von Geradlinigkeit ist heute die Grundlage für Glaubwürdigkeit in der Politik.

Genau hier bleibt die EU-Kommission hinter dem zurück, was die Öffentlichkeit vernünftigerweise erwarten kann. 2019 führte sie ein Regelwerk für den Vertrieb eines paneuropäischen Altersvorsorgeprodukts mit hochgesteckten Zielen ein. Sechs Jahre später fällt die Realität ernüchternd aus: Nur zwei Nischenanbieter in der Slowakei und Zypern bieten derzeit ein PEPP an. Ist das nicht schlicht ein Scheitern?

In der sanfteren Formulierung der Kommission handelt es sich lediglich um ein Zwischenergebnis: „Das PEPP hat bislang nicht den erwarteten kommerziellen Erfolg erzielt.“

Doch entgegen der naheliegendsten Schlussfolgerung wird die Verantwortung nicht den Konstruktionsfehlern zugeschrieben, vor denen viele Marktteilnehmer gewarnt hatten und die ein Scheitern wahrscheinlich machten. Stattdessen erklärt die Kommission: „Der durch die PEPP-Verordnung geschaffene Rahmen war kommerziell nicht ausreichend erfolgreich, hauptsächlich aufgrund starker Konkurrenz durch nationale Produkte und bestimmter restriktiver Merkmale der PEPP-Verordnung.“

An diesem Punkt erscheint es fair zu fragen – ohne jede Böswilligkeit –, ob ein PEPP angesichts der „starken Konkurrenz durch nationale Produkte“ jemals wirklich notwendig war. Die EU-Kommission scheint diese Frage nicht völlig abzulehnen. Dennoch bleibt sie fest im Sattel des regulatorischen Denkens und präsentiert nun ihren Reformvorschlag als Heilmittel. Wenig überraschend lautet die Antwort: mehr Regulierung. Weniger hilfreich ist, dass dies nicht offen gesagt wird; stattdessen nähert sich der Wolf im Schafspelz.

Wer gehofft hatte, der Entwurf der Kommission zur Reform des paneuropäischen Altersvorsorgeprodukts (PEPP) wäre ein überzeugender Schritt zum Bürokratieabbau, wird wohl enttäuscht sein. In der Praxis legt der Entwurf den Grundstein für zusätzliche, schwer zu durchdringende Bürokratie.

Da der Entwurf die Abschaffung einer starren Kostenobergrenze für PEPPs signalisiert, fielen erste Reaktionen aus der Versicherungs- und Vertriebsbranche bereits positiv aus. Eine genauere Lektüre des Vorschlags dürfte jedoch eine vorsichtigere Neubewertung auslösen.

Im Detail:

1. Die EU-Kommission will „unabhängige Beratung“ selbst definieren

   Indem sie die parlamentarischen Prozesse für die einschlägigen Richtlinien – insbesondere die IDD – umgeht, beabsichtigt die Kommission, die PEPP-Verordnung zu nutzen, um „unabhängige Beratung“ auch für die Versicherungsvermittlung zu definieren. Sie tut dies, indem sie einen neuen Punkt 34 in die Begriffsbestimmungen des Artikels 2 der PEPP-Verordnung einfügt:
   „Unabhängige Beratung“ bedeutet eine Beratung, bei der der PEPP-Anbieter oder PEPP-Vermittler:
   a) eine ausreichend große Zahl von auf dem Markt verfügbaren privaten Altersvorsorgeprodukten bewertet, die in Bezug auf ihre Art und ihre Anbieter hinreichend diversifiziert sind, um sicherzustellen, dass die Ziele des potenziellen PEPP-Sparers angemessen erfüllt werden können, und sich nicht auf Produkte beschränkt, die von Unternehmen angeboten oder bereitgestellt werden, die enge Verbindungen zum PEPP-Anbieter oder PEPP-Vermittler haben;
   b) keine Gebühren, Provisionen oder sonstige monetäre oder nicht-monetäre Vorteile akzeptiert, die von Dritten oder im Auftrag von Dritten im Zusammenhang mit der Erbringung der Dienstleistung an potenzielle PEPP-Sparer gezahlt oder gewährt werden. Es ist offensichtlich, dass die Kommission versucht, der aktuellen Debatte innerhalb der Retail Investment Strategy (RIS) vorauszugreifen. Dort wird diskutiert, ob „unabhängige Beratung“ in der Versicherungsvermittlung ausschließlich auf honorarbasierte Beratung beschränkt werden sollte. Ein Konsens ist bisher nicht entstanden. Die Kommission versucht nun, über die PEPP-Verordnung „unabhängige Beratung“ – ein Konzept, das, wenn überhaupt, in einer Richtlinie definiert werden sollte – auf administrativem Abkürzungsweg festzulegen. Dies spiegelt vermutlich wider, dass sie in der RIS-Debatte nicht nur im Europäischen Parlament, sondern auch insbesondere bei nationalen Vertretern auf Widerstand gestoßen ist.
   
   

2. Keine Beratung zu Basis-PEPPs durch Versicherungs- und Finanzanlagevermittler

   Der Ansatz der Kommission zum sogenannten Basis-PEPP ist inhaltlich schwer nachvollziehbar. Nach den aktuellen Regeln ist das Angebot eines Basis-PEPP die Eintrittskarte, die es demselben Anbieter erlaubt, andere Produktvarianten anzubieten.
   Diese Verpflichtung soll nun abgeschafft werden, was jedoch keine echte Vereinfachung darstellt. Künftig sollen Basis-PEPPs ausschließlich für das Geschäft ohne Beratung konzipiert werden. Der Vertrieb soll ausdrücklich ohne Beratung erfolgen. Der Vorschlag stellt klar, dass keine Pflicht zur Beratung vor Abschluss eines Basis-PEPP besteht.
   Darüber hinaus wird die Beratung am Point of Sale zusätzlich erschwert, indem vorgeschrieben wird, dass eine solche Beratung nur „unabhängig“ erfolgen darf. In der Praxis bedeutet dies, dass sie stets auf einer umfassenden Marktübersicht beruhen muss, die verschiedene PEPP-Anbieter vergleicht, und nicht provisionsbasiert vergütet werden darf – sondern ausschließlich durch ein vom Interessenten gezahltes Honorar.
   Dies schließt künftig faktisch jede Beratung zu Basis-PEPP-Verkäufen durch gebundene Vermittlernetze von Versicherern oder durch Mehrfachagenten aus. Auch provisionsbasierte Versicherungsmakler und Finanzanlagevermittler könnten künftig keine Beratung zu Basis-PEPPs mehr anbieten.
   Folglich werden Versicherer und Fondsgesellschaften wenig Anreiz haben, ein Basis-PEPP zu entwickeln – denn anders als die Kommission offenbar glaubt, wissen sie, dass Altersvorsorgeprodukte ohne Beratung nicht wirklich angenommen werden.
   Angesichts der Komplexität der Altersvorsorge wäre jedem Verbraucher in der EU dringend zu empfehlen, solche Entscheidungen auf Grundlage fundierter Beratung zu treffen. Nur so lassen sich die verschiedenen Elemente – wie in Deutschland das Zusammenspiel von gesetzlicher Rente, betrieblicher und privater Vorsorge, Immobilienwunsch, Hinterbliebenenschutz, Absicherung der eigenen Arbeitskraft und Verwaltung des angesammelten Vermögens – zu einem stimmigen Gesamtplan verbinden. Breite Altersvorsorge wird durch beratungsfreie Online-Plattformen nicht gefördert. Es braucht keinen Hellseher, um vorherzusagen, dass das Basis-PEPP unter diesen Bedingungen dasselbe Schicksal erleiden wird wie das heute praktisch nicht existierende PEPP-Angebot.
   
   

3. Neue technische Regulierungsstandards für Risikominderungsstrategien
   

   Die Überarbeitung legt erneut nahe, dass die Kommission weiterhin davon ausgeht, sie selbst – und die Aufsichtsbehörden – seien die besseren Produktdesigner, und signalisiert abermals ein tiefes Misstrauen gegenüber der Fähigkeit des privaten Sektors, Probleme wirksam zu lösen. Eine neue Definition führt den Begriff „Lebenszyklus-Investitionsstrategie“ ein. Sie „bezeichnet eine Anlagestrategie, bei der das mit den Anlagen verbundene Risiko gemäß einem vorgegebenen Verlauf angepasst wird, um das Anlagerisiko zu verringern und ein angemessenes Maß an langfristiger Bewertung zu erreichen, wobei das Alter oder das Renteneintrittsdatum der Person sowie gegebenenfalls das Auszahlungsprofil des Produkts berücksichtigt werden, um das Risiko großer Verluste zu minimieren.“ (Artikel 1 Absatz 2, Satz 1, neuer Punkt 35). Wenig überraschend folgt auf diese Definition die Ermächtigung, Anforderungen und Kontrollen über technische Regulierungsstandards festzuschreiben. Der neue Artikel 46 Absatz 3 ermächtigt EIOPA, Mindestqualitätskriterien in Form technischer Regulierungsstandards festzulegen, wie diese Risikominderungsstrategien umzusetzen sind. EIOPA soll diese technischen Standards sechs Monate nach Inkrafttreten der Verordnung vorlegen. Dies ist ein weiteres deutliches Indiz dafür, dass der Entwurf die Bürokratie nicht reduziert. Im Gegenteil: Er enthält zusätzliche Mandate für technische Standards und öffnet damit die Tür für weitere Regulierungsebenen.
   
   

4. Keine Kostenobergrenzen mehr – also alles gut?

   Man könnte annehmen, dass die Abschaffung der Pflicht zur Bereitstellung eines Basis-PEPP mehr Freiheit in der Produktgestaltung schafft und Anbieter begeistert komplexere PEPPs entwickeln, für die eine provisionsbasierte Vermittlung möglich wäre und keine Kostenobergrenze gilt. Diese Erwartung wäre jedoch optimistisch. Tatsächlich antizipiert die Kommission bereits die Ergebnisse des RIS-Trilogs in der Verordnung. Der neu gefasste Artikel 25 verpflichtet PEPP-Anbieter, „die einschlägigen regulatorischen Benchmarks“ zu verwenden, um das Preis-Leistungs-Verhältnis im Rahmen ihres Produktgenehmigungsprozesses zu bewerten. Die Kommission wird zudem ermächtigt, weitere delegierte Rechtsakte zu erlassen, um Produktkriterien und Benchmarks für PEPP-Produkte festzulegen.
   Die Kommission scheint fest davon überzeugt, dass sie – gemeinsam mit EIOPA – künftig spezifische Benchmarks für das Preis-Leistungs-Verhältnis von versicherungsbasierten Anlageprodukten festlegen wird. Wer glaubt, die starre Kostenobergrenze, die die Entwicklung des Basis-PEPP bislang eingeschränkt hat, werde ersatzlos verschwinden, irrt. Vielmehr räumt der neue Entwurf der Kommission die Möglichkeit ein, Kostenlimits über Benchmarks für alle PEPP-Produkte festzulegen. Wie dies bestimmt wird, entzieht sich weitgehend einer sinnvollen politischen Kontrolle. Unter dem Banner der Abschaffung offensichtlicher Kostenlimits erleben wir eine vertraute Bewegung von einer regulatorischen Einschränkung zur nächsten – begleitet von einer generellen Zunahme der Bürokratie.
   
   

5. Fazit:

   Aus diesen Gründen sollte dieser Verordnungsentwurf nicht verabschiedet werden. Der Umgang der EU-Kommission mit der Angelegenheit ist leider mehr als kritikwürdig. Bereits 2019 wählte sie bei der PEPP-Verordnung einen übermäßig bürokratischen Ansatz, dessen wahrscheinliches Scheitern von Marktteilnehmern vorausgesehen wurde. Der neue Vorschlag setzt diesen fehlgeleiteten Ansatz fort – lediglich mit anderen Mitteln.
   
   Den Original-Text auf Englisch können Sie auf der FECIF-Webseite (hier…) nachlesen…